周叶中，法学博士，武汉大学教授、博士生导师，武汉大学研究生院院长，武汉大学两岸及港澳法制研究中心主任。

[19]即使在建立法治社会的今天，只要是客观地看待，而不是意识形态的话语，我们也仍然可以发现这种基因的延续。[7]法律原则的基本功能在于对法律的规则或法律的实际操作进行规制。

[5] 周永坤《法理学——全球视野》，法律出版社2000年5月第一版，第216页。某种程序的一致性、连续性和稳定性是它的基本特征。如果行政程序法缺失公正，行政程序法只会沦为国家权力统治的工具。法律价值可以说是一种法律的理想追求，而法律功能只是法律的实际效用，包括规范作用与社会作用。周安平，单位为苏州大学法学院。

[4] 章剑生《行政程序的法律价值分析》，《法律科学》1994年第3期。正如西方法社会学派的观点，法不是书本上的东西，不是国家制定或认可并得到国家强制力保证的行为规则，而是这些书本上的规则在现实中的动作，是立法、诉讼、审判、惩罚等实际的行为------法并不是人们通常所理解的国家颁布的法律规则，而是在现实生活中能衡量其大小多少的各种各样的法律行为，即‘行动中的法。为使常委会审议通过这部法律至少从形式上符合宪法的规定，就决定将法的名称由农业基本法改为农业法。

〔49〕但或许是因为新中国一直施行一院制，这一建议最终未能为1982年宪法采纳。〔3〕 2009年，在《侵权责任法》的通过主体和方式上也产生了较大的争议，有常委会委员主张常委会越权违宪，而常委会认为可以制定，因为这是对《民法通则》的细化。除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定。下文主要以决定权为例来展开分析。

〔35〕 在起草1982年宪法时，宪法修改委员会注意到了批准时间的问题，但鉴于现实中很少是在第一季度或前一年第四季度提出预算的，故而未作特别规定。〔20〕 1986年全国人大常委会工作报告中指出： 常委会也注意严格依法办事。

（一） 监督的形式与常委会的监督权 现行宪法对于全国人大的监督权仅限于以下几项明确规定：第一是第62条第2项的监督宪法的实施，第二是改变或者撤销常委会不适当的决定，第三是第63条的罢免中央国家机关的组成人员，第四是第65条第3款的罢免常委会组成人员，第五是听取常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个还由部队管理，达到建国以来中央政府机构数的最低点。到今天，全国人大立法数量尚不足全国人大常委会立法数量的1/15，如此就很难说整个社会还是由全国人大所制定的法律在规范着。〔15〕 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告，载《人民日报》1982 年12月6日，第1版。

例如，在宪法起草委员会讨论在草案中是否要给常委会制定法令的权力附加限制时，李维汉、董必武、邓小平等人均着重强调了大会在常务委员会之上的特质。1954年宪法规定，全国人大根据中华人民共和国主席的提名，决定国防委员会副主席和委员的人选。实践中，由于国务院机构改革一直处于探索之中，人事更迭也较为频繁。在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。

《行政处罚法》由全国人大通过，而《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则是由全国人大常委会通过。总之，上述一些完善制度的措施，有利于实现人大的最高地位，促进人大民主性与职权行使有效性的统一。

〔29〕在新中国初期，由于缺乏经验，而且变革时常发生，机构设置上出现一些反复，是可以理解的。专门委员会数量的增加，也是全国人大职权行使、特别是监督专门化的必然要求，是大会有效行使职权的重要方式。

〔50〕 邓小平：会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话，载于《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，页220。（二）常委会立法对现实的控制力日臻发达 上文主要还是数量的问题，但更重要的是，在法律重要性和社会调整领域上也发生了明显的不平衡或者冲突。但大会从未行使过前四项权力。全国人大尚未行使过这一权力，而常委会曾有过根据国务院的提请，解除石油部部长职务、撤销林业部、国土资源部等部长职务的先例。虽然在那些技术性较强、较为复杂的行政领域，常委会有其自身的优势，但一旦全国人大的立法无法具体调整，对现实生活的调整似乎完全交给了全国人大常委会，全国人大的最高地位又何以彰显呢？ （三）常委会的立法界限渐趋模糊 按照宪法的规定，全国人大与其常委会在立法上是有明确分工的。在组织法中，也只有极为简陋的《国务院组织法》和地方组织法2部法律是全国人大所制定的。

彭真副委员长兼秘书长为此出国进行考察。1982年3月8日，五届全国人大常委会通过了关于国务院机构改革问题的决议。

〔24〕 参见韩大元、刘松山：宪法文本中‘基本法律的实证分析，《法学》2003年第4期。1983年9月，法制委员会改为法制工作委员会，人员也增加到121人，〔47〕到2012年时已达到182人。

无论是立法，还是官方文件和学术话语体系中，全国人大作为最高国家权力机关的地位成为社会的基本共识与政治哲学。第二，全国人大专门委员会由1954年宪法的5个，发展到1982年时已有6个，现在已增加9个。

常委会立法在现实中的作用超越其权限，就会越发矮化大会的地位。在有了专门的监督法之后，本已实施经常性监督的全国人大常委会将在实践中进一步取代大会的所谓监督。但后来反右斗争来了，事情就搁了下来。而目前人大常委会委员的人数约为人大代表人数的1/20。

〔6〕刘少奇在宪法草案报告中亦明确指出： 我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力……适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。3．组织差异：建设重点与大会的低效率 全国人大与其常委会的组织建设有很大的差异。

为了提升民主性并有效地保证会议的效率，根据全国人大的运转经验和现实效果来看，适当时也需要考虑机构的局部调整。在中央层面，可实施两院制的改革。

有时，常委会甚至在明确认识到法律的基本性时仍继续制定。（5）任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员。

〔40〕 有些人大代表可能还没有意识到人大的职权正在被它的常委会所替代的现实，可能忽略了对人大制度自身变迁的反思。〔33〕 1954年宪法第27条第5项，1982年宪法第67条第10项。〔23〕 这一点在《农业基本法》草案说明中也清楚地得到显示：从本法规定的内容来看，它涉及的都是我国农业发展的基本政策和基本体制。〔24〕 其次，按照宪法的规定，全国人大常委会对全国人大制定的法律只能进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

这里突出的问题是：（1）何为基本法律？常委会能否制定基本法律？（2）常委会制定的法律与大会制定的法律之间有无效力差别？（3）常委会补充修改大会制定的法律的界限在哪里？这些问题在宪法文本上都难以得出确定无疑的答案。〔7〕（着重号为引者所加，下同） 在1954年宪法的制度设计上，同样包含着大会至上的要求，例如，常委会要向大会负责并报告工作，大会有权罢免常委会的组成人员等。

在人大构造内部，大会相对于常委会的最高地位，这是自1954年宪法以来就已确定的宪法原则。选举最高人民检察院检察长。

注释: *本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目现行宪法颁布30年实施状况研究（批准号：11YJA820021）的阶段性成果。2005年1月5日，朱素明交通违章，昆明市公安局交通警察支队依简易程序作出100元罚款的行政处罚。